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  固定资产投资项目审批、核准和备案，俗称“立项”，是宏观调控的需要，也是投资商关心的问题。近年来，我国放管服改革不断推进，营商环境一直在优化，办理立项手续也更方便快捷。现将固定资产投资项目审批、核准和备案政策梳理如下，供网友参阅。

  应办理审批手续的项目，仅限于政府投资项目，即使用财政资金的项目。但是，并不是所有政府投资项目均需办理审批手续。

  根据《政府投资条例》（2019年4月14日国务院令第712号公布）第9条规定，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的固定资产投资项目，项目单位理应当按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

  根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），对公司使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告；项目的核准或备案，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》（2016年11月30日国务院令第673号公布）的规定办理。

  根据《企业投资项目核准和备案管理条例》有关法律法规，企业固定资产投资项目，关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的，实行核准管理。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。现行目录是《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（国发〔2016〕72号）。

  根据《企业投资项目核准和备案管理条例》有关法律法规，政府核准的投资项目目录以外的企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，实行备案管理。

  （一）根据《国务院关于投资体制改革的决定》《政府投资条例》相关规定，应办理审批手续的项目，审批机关从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。重点审查内容为：

  2.可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；

  3.初步设计及其提出的投资概算是不是满足可行性研究报告批复以及国家相关标准和规范的要求；

  （二）根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第9条规定，应办理核准手续的项目，核准机关审查的内容为：

  （三）根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第13条规定，实行备案管理的项目，企业在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关即可：

  可见，实行备案管理的项目，政府着重关注的是项目总投资额和是不是满足产业政策。

  项目审批针对的是财政出资的固定资产投资项目，审批环节主要有3个，一是项目建议书审批，二是可行性研究报告审批，三是初步设计审批及概算核定。

  1.项目建议书审批。项目建议书是项目单位为推动项目上马，从宏观上论述项目设立的必要性和可能性等内容的论证材料。项目建议书应由拥有相对应资质的专业咨询、设计单位编制。项目建议书报批时需提交项目主管部门申报文书、项目建议书、年度所在地区政府投资计划或政府决策文件等。项目建议书批复文件，是组织开展可行性研究，以及向自然资源主管部门申请办理规划选址、用地预审等手续的依据。

  根据《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）》（发改投资〔2005〕1392号），各级地方政府采用直接投资或以资本金注入方式安排地方各类财政性资金，建设《政府核准的投资项目目录》范围内应由国务院或国务院投资主管部门管理的固定资产投资项目，需由省级投资主管部门报国家发展改革委会同有关部门审批或核报国务院审批。需上报审批的地方政府投资项目，只需报批项目建议书。项目建议书获批后，项目单位应当按照国家法律法规和地方政府的有关规定履行其他报批程序。

  根据《政府投资条例》第13条规定，对下列政府投资项目，可以按照国家有关规定简化需要报批的文件和审批程序：（1）相关规划中已经明确的项目；（2）部分扩建、改建项目；（3）建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目；（4）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目。随着各类规划工作的推进和放管服改革的深化，需报批项目建议书的项目类别呈递减之势。比如，《国家发展改革委关于精简重大水利建设项目审批程序的通知》（发改农经〔2015〕1860号）明确规定：“对按规定由我委审批或我委核报国务院审批的重大水利项目，凡在国务院或我委批准的水利发展建设规划中明确工程建设必要性和开发任务的，原则上不再审批项目建议书，直接审批可行性研究报告（代项目建议书）。”

  2.可行性研究报告的审批。政府投资项目必须进行可行性研究，按照程序要求编制和报批可行性研究报告。报告主要对项目在技术和经济上的可行性以及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响、社会稳定风险等进行全面分析论证。可行性研究报告应由具备相关资质的中介机构编制。

  报批可行性研究报告时应提交的资料包括申请单位关于审批拟建项目可行性研究报告的申请文件、自然资源主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）和用地预审意见（不涉及新增用地的项目不必办理用地预审）、节能审查机关出具的节能审查意见等。

  3.初步设计及投资概算核定。取得可行性研究报告批文，证明合法合规性审查通过，解决的是项目能不能干的问题。解决项目怎么干的问题，则要通过招投标，确定勘察、设计、施工、监理等单位，并在项目勘察的基础上，委托设计单位进行项目初步设计及概算。简单地理解，初步设计确定的是项目建设内容，概算确定的是所需投资额，初步设计审批和投资概算核定可能不在一个部门办理（如：水利项目的初步设计由水利部门组织审批，其概算一般由发展改革部门审批）。初步设计及概算批复后，项目单位可组织并且开展施工图设计，相关设计及预算应当符合批准的初步设计及概算。施工图设计文件审查审批属于建筑领域的问题，已超出项目审批范畴，这里不再赘述。

  1.未使用财政资金，对《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中的项目进行投资的，需要办理项目核准手续；对目录之外的项目进行投资的，只需办理项目备案。

  2.从《企业投资项目核准和备案管理条例》第9条规定的核准机关审查的内容看，办理项目核准的关键是编制好项目申请书（又称“项目申请报告”）。项目申请书应按照核准机关公布的示范文本进行编制，重点阐述项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容。编写时，应根据政府公共管理的要求，对拟建项目从规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证，为有关部门对企业投资项目进行核准提供依据。

  根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第13条规定，实行备案管理的项目，企业在开工建设前通过在线平台将四个方面的项目信息告知备案机关，备案机关收到四个方面的项目信息即为备案。该四个方面的项目信息分别为：其一，企业基本情况；其二，项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；其三，项目总投资额；其四，项目符合产业政策的声明。

  备案通过后，企业或项目单位可以依法向自然资源主管部门申请办理规划选址、用地预审手续，向生态环境主管部门申请办理项目环评手续。

  从事任何固定资产投资项目，均应满足政策上允许、技术上可行、经济上合理等条件。项目建议书、项目申请书与可行性研究报告大概都是围绕这些条件进行论述的材料。其区别主要有：

  1.项目建议书、可行性研究报告是政府投资项目审批的核心内容，项目申请书是项目核准的必备材料。

  2.不要求办理项目建议书报批的政府投资项目，以及非政府投资项目，不需要编写项目建议书。应办理项目核准的非政府投资项目，才需要编写项目申请书。应办理审批手续的政府投资项目，均需编写并报批可行性研究报告；非政府投资项目，不必报批可行性研究报告，但无论项目投资来自哪里，为确保投资决策的科学性，也应当开展可行性研究。

  3.项目建议书、可行性研究报告的基本内容大体相似，但项目建议书要求略简单，属于定性性质，侧重于项目的必要性分析；可行性研究报告的论证更加详实充分，具有更多的定量论证，要求分析项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况。对于政府投资项目，项目建议书的投资估算误差准许达到20%，可行性研究报告的投资估算误差不应超过10%。项目申请书的内容侧重于“政策上允许”，重点对拟建项目从规划布局、资源利用、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证，项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，不必详细分析和论证。

  4.项目建议书和可行性研究报告一般要求具有相应资质的单位编写；项目申请书由企业自主组织编制，不要求具有相应资质的单位编写。

  1984年8月18日出台的《国家计委关于简化基本建设项目审批手续的通知》（计资〔1984〕1684号）明确规定：“需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序，原为五道手续，即：项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告。根据简政放权的要求，现简化为项目建议书、设计任务书两道手续。”在此之前存在的开工报告审批被废止（这里出现的“设计任务书”，即目前的可行性研究报告）。

  1997年11月1日第8届全国人大常委会第28次会议通过的《中华人民共和国建筑法》第7条第二款规定：“按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”这说明，国家对少数项目又恢复了开工报告审批，但开工报告审批和施工许可是并列的行政许可事项，两者取其一即可。现行2019年版《中华人民共和国建筑法》仍保留此规定。

  2004年7月16日出台的《国务院关于投资体制改革的决定》明确规定：“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告。”2019年4月14日颁布的《政府投资条例》第20条第二款规定：“国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。”可见，开工报告审批事项至今未完全取消，但仅适用于特殊情况。

  比如，2003年2月21日国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部联名印发的《人民防空工程建设管理规定》（国人防办字〔2003〕第18号）第23条明确规定：“大、中型项目的开工报告，由省、自治区、直辖市人民政府人民防空主管部门审批。小型项目的开工报告，由人民防空重点城市人民政府人民防空主管部门审批，并报上一级人民防空主管部门备案。除零星项目外，未经批准开工报告的人民防空工程建设项目，不准擅自开工。”

  这里所提开工报告审批，是一种行政许可，与施工许可并列，有别于建设监理中的开工报告审定和开工令签发。《建设工程监理规范》（GB/T 50319—2013）规定：“承包商即施工单位在工程开工前应按照合同的约定向监理工程师提交开工报告，经总监理工程师审定通过后，即可开工。”

  1.外商投资项目。根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（国发〔2016〕72号）第11条规定，外商投资的《外商投资产业指导目录》中的限制类项目，应办理项目核准手续，其中总投资（含增资）20亿美元及以上项目应报国务院备案。外商投资的其余项目，享受内资项目同等待遇，按规定办理核准或备案手续。

  2.非企业组织投资项目。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》第22条规定，事业单位、社会团体等非企业组织在中国境内投资建设的固定资产投资项目，未使用财政资金的，按照企业投资项目有关法律法规，办理核准或备案手续。

  3.个人投资建设项目。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年3月8日国家发展和改革委员会令第2号发布）第64条第二款规定，个人投资建设项目，参照执行企业投资项目有关法律法规，办理核准或备案手续。

  4.境外投资项目。根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》（国发〔2016〕72号）第12条规定，涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，由国务院投资主管部门核准；未涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目，属中央管理企业投资的，或属地方企业投资的且投资额达3亿美元及以上的，报国务院投资主管部门备案。可见，并非所有境外投资项目均需办理核准或备案手续。

  《企业投资项目核准和备案管理条例》第2条规定：“本条例所称企业投资项目（以下简称项目），是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目。”因此，境外投资项目的核准或备案，不适用该条例，而应当适用《境外投资项目核准和备案管理办法》（2014年4月8日国家发展和改革委员会令第9号发布）。

  《境外投资项目核准和备案管理办法》第七条规定：“本办法所称敏感国家和地区包括：未建交和受国际制裁的国家，发生战争、内乱等国家和地区。”“本办法所称敏感行业包括：基础电信运营，跨境水资源开发利用，大规模土地开发，输电干线、电网，新闻传媒等行业。”